“行政权三分”改革的魅力和成败关键

“行政权三分”所对应的大部门管理制,追求的是更集中的权力配置,从理论上讲,这应是以效率为基点,而在权力划分和组织设立上,提高行政效率往往要以弱化监督制约为代价。“行政权三分”如何能做到在提高行政效率的同时强化对权力的监督制约?这是深圳“行政权三分”改革的魅力和成败关键所在。
　　
　　《深圳市综合配套改革总体方案》将行政管理体制改革排在了各项改革的首位,其核心举措之一,是决策、执行、监督行政权三分。“行政权三分”改革重新得以推进,敢于破冰的勇气可见一斑。从各方的评论来看,对“行政权三分”改革还有不少疑虑。正确理解改革的基点,把握其中的规律,能够深化对“行政权三分”改革的意义、目标、路径等基本问题的认识,有效消除各方疑虑,增强改革的信心。
　　
　　“行政权三分”改革的基点是实现提高效率与强化监督的统一
　　
　　《深圳市综合配套改革总体方案》对“行政权三分”改革的表述是:“按照职能有机统一的原则,优化政务流程,整合政府机构,完善大部门管理体制,实现政府职能、机构与人员的合理配置。建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。实现决策相对集中,执行专业高效,监督有力到位。”从这段话分析,“行政权三分”改革体现的是党的提出的大部门管理体制改革的要求,基点是实现行政效率和监督的统一,主要手段是使决策、执行、监督三项行政权力分离,重整和优化政务流程。
　　
　　可见,从深圳的改革设想看,“行政权三分”奉行的是“兼顾”或者说“通吃”的理念:通过“行政权三分”改革,构建大部门管理体制,重整和优化权力配置及政务流程,实现行政权力的相互协调,提高行政效率,同时,又实现对行政权力监督制约的强化,确保权力不被滥用。效率和监督这两个在权力划分及组织机构设立上具有矛盾性的两面,被改革的设计者糅为一体,成为改革的共同基点,颇具“毕其功于一役”的理想色彩。
　　
　　提高效率与强化监督统一还面临理论上的挑战
　　
　　从理论上讲,在一般情况下,权力划分和机构设立与行政效率、权力的监督和制约之间存在难以弥合的矛盾:权力划分越细,相关的部门设立越多,权力之间、部门之间的监督和制约就越强,而行政效率则会相应下降；反之,对权力划分越宽泛,相关的部门设立越少,权力之间、部门之间的监督和制约也就越弱,而行政效率则会相应提高。这就是组织、监督与效率之间的一般关系,在其背后的则是行政权力的划分及配置。从这个关系出发,行政管理体制改革或者以追求行政效率为导向,或者以强化监督制约为导向,很少有改革者想兼而得之的。
　　
　　从这个理论出发,就会生出这样一个疑问:“行政权三分”是否真的能够实现效率和监督这两个似乎不可能同时完成的任务?因为,“行政权三分”所对应的大部门管理制,追求的是更集中的权力配置,从理论上讲,这应是以效率为基点,而在权力划分和组织设立上,提高行政效率往往要以弱化监督制约为代价。那么“行政权三分”如何能做到在提高行政效率的同时强化对权力的监督制约?这是深圳“行政权三分”改革的魅力和成败关键所在。

　　香港的经验证明提高效率与强化监督统一在实践上并非不可能
　　
　　从行政管理的实践经验看,这两个理论上相互矛盾的任务,在实践上却并非不可能同时完成。深圳的“行政权三分”改革借鉴了我国香港和一些英联邦国家行政管理(特别是新加坡)的经验。在香港,就是通过这种比较集中的权力划分和配置的方式,达到了确保较高的行政效率和较强的制约监督的双重效果。
　　
　　香港特区政府的架构是在特首之下司、局、署(处)三级体制。司有政务司、财政司、律政司。政务司下设12个局(政策局),局下设有60多个署(处)。在行政管理中,3司和12局具有决策功能,同时还有直属特首的行政会议、政策组等咨询机构,60多个署(处)则是执行机构,决策部门和执行部门是分开的。监督机构有廉政公署、、申诉专员公署、公务员叙用委员会等,监督机构直接向特首负责,确保了自身的独立性和权威性。香港的行政架构大概可以算是“行政权三分”的典型。
　　
　　决策权决定利益的划分,执行权决定利益的实现,监督权决定利益的矫正。从香港行政管理的经验看,“行政权三分”确实使得行政效率和对权力的监督制约都得到了较好的保障。决策权与执行权分离,监督权独立,在规则制定与利益分配过程中,决策者很难与执行部门合谋,谋取执行过程中的利益。同时,决策权与执行权的分离,也有利于在公共事务管理中引入市场因素,通过价格机制、竞争机制等来提高行政效率,具有新公共管理的色彩。而直属特首的强势监督机构,其高度的独立性保证了自身的权威性,也确保了监督权的有效行使,在防止和遏制腐败现象的同时,也有助于行政效率的提高。
　　
　　以“行政权三分”实现提高效率与强化监督的统一还需改革者的探索和努力
　　
　　从香港、新加坡的经验看,“行政权三分”确实达到了提高行政效率和强化制约监督两个看似矛盾的目的,为深圳的“行政权三分”改革提供了有益的借鉴。但对深圳而言,他人的成功并不就是自己的成功,在借鉴的基础上,如何通过“行政权三分”的细化落实和探索创新,积极化解各种具体的问题和挑战,实现提高行政效率和强化监督制约的有机统一,仍然是摆在改革者面前的难题。
　　
　　深圳具体的改革措施目前还未公布,我们期待着制度的设计者能够拿出科学可行的权力配置和组织架构方案,尽量减少改革道路上的阻力和困难。同时,更企盼能够以此为契机,重塑深圳的改革文化,激活改革热情,为特区发展提供不竭的动力,为我国行政管理体制改革趟出一条新路。