古代保民思想：秦朝法律规定要救助鳏寡孤独

　　我国养济保民思想源远流长。商代时期，盘庚提出“罔不惟民之承保”，“式敷民德”(《尚书·商书·盘庚》)。周代文王提倡“怀保小民，惠鲜鳏寡”“用咸和万民”(《尚书·商书·周书》)。周公将之发展为明德慎罚、以德治民。

　　春秋战国时期，儒家等学派继承了这一“保民”思想。《周礼》提出：“以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。《礼记·王制》云：“少而无父者谓之孤，老而无子者谓之独，老而无妻者谓之矜，老而无夫者谓之寡，此四者，天民之穷而无告者也，皆有常”。特别是人们熟知的“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”的大同理想，成为历代仁人志士追求的梦想，并成为统治者实施救济政策的思想基础。

　　秦朝政府对鳏寡孤独的救助以法律的形式固定下来，如“隐匿成童，及申报废疾不确实，里典、伍老应赎耐，百姓不应免老，或已应免老而不加申报、敢弄虚作假的，罚二甲；里典、伍老不加告发，各罚一甲；同伍的人，每家罚一盾，都加以流放”(《睡虎地秦墓竹简》)。汉代政府对鳏寡孤独的救济主要是发放物品。如，东汉光武帝发布诏令：“往岁水旱蝗虫为灾，谷价腾跃，人用困乏，朕惟百姓无以自赡，恻然愍之。其命郡国有谷者，给禀高年、鳏、寡、孤、独及笃癃、无家属、贫不能自存者，如律，二千石勉加循扶，无令失职”(《后汉书·光武帝本纪》)。

　　北魏及唐代前期的救助政策融入到均田制内。政府向不负担赋税的没有丁男的老人、未成年者、鳏寡者等构成的人户给予适当的田地耕种，加之佛教的行善生生观念流行，促使收容鳏寡孤独及残病者的专门机构出现。最早的是南朝齐武帝的文惠太子设立的“六疾馆”，主要收养贫病之人(《南齐书·文惠太子传》)。此后，梁武帝设置了孤独园，北魏孝文帝设立了别坊。

　　唐武宗废佛之后，唐政府直接承担了养济机构的经费，委任有名望的人进行，即：“悲田出于释教，并望改为养病坊。其两京及诸州，各于录事耆寿中，拣一人有名行谨信，为乡里所称者，专令勾当。其两京望给寺田十顷，大州镇望给田七顷，其他诸州，望委观察使量贫病多少给田五顷，以充粥食”(《唐会要》卷四十九)。

　　北宋徽宗时设置的居养院，主要收养孤贫小儿乃至“道路遇寒僵仆之人及无衣丐者”；安济坊主要为医疗机构(《宋史·食货上六》)。漏泽园设立于神宗年间，“开封府界僧寺旅寄棺柩，贫不能葬，令畿县各度官不毛地三五顷，听人安厝，命僧主之”，到崇宁年间，“蔡京推广为园，置籍，瘗人并深三尺，毋令暴露，监司巡历检察”(《宋史·食货上六》)。后由于靖康之变，北宋的养济机构大多毁于战乱。

　　作为官方的救助制度，养济院正式设立于南宋初年。绍兴元年，绍兴府通判要求设置养济机构以收留北方南迁宋人中疾病贫弱者，并专派医官治疗病人，同时派遣“童行”二人负责管理饮食。这一要求得到了南宋政府的批准，规定凡是被收养者，要在当地官府登籍造册，写明姓名、籍贯，由官府出资供给口粮(《宋会要辑稿·食货六十八》)。这样，新建立的养济院糅合了安济坊与居养院的功能。这一时期是养济院的兴起阶段，主要是收养流民乞丐，有固定的收养时间，带有临时性救济的特点。

　　元代继承前代的养济院制度，在制度建设上比南宋更为完备。养济院在元代初称为孤老院，它的职能以收养孤老为主，与南宋临时性收养乞丐贫病有着很大差别(《元史·刘秉忠传》)。

　　明代洪武元年，朱元璋下诏：“鳏寡孤独废疾不能自养者，官为存恤”(《明太祖实录》卷34)。洪武五年又下诏，“诏天下郡县立孤老院”。不久，孤老院改名为养济院。其收养对象为：“民之孤独残病不能生者，许入院。”明代的养济院制度得以确立。为保障养济之政的推行，朱元璋将其载入《大明律》，规定：“凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲依靠，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十；若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论。”在朱元璋的倡导下，许多府县在洪武年间都设置了养济院。明成祖时，养济院的建置得到改观，养济院在“天下府州县俱有”(《明太祖实录》卷127)。弘治年间，养济院由内地州县向边陲各卫所扩展。

　　清朝顺治五年下诏：“各处养济院，收养鳏寡孤独及残疾无告之人，有司留心举行，月粮依时给发，无致失所”(《清世祖实录》卷41)。由于清初的财政紧张，养济院的重建收效并不大。到全国局势稳定之后，养济院的重建工作才得以大规模展开。清代养济院开始之初，奉行明代的原籍收养政策。至乾隆二年，政策发生了明显的变化，因“四川居民流寓最多，与他省不同，且地处万山，险阻难行，若将远方流丐照各省之例一概送回原籍，其老病茕民，举步维艰，既多跋涉之苦，亦非矜全之道”，故“将川省外来流丐，饬令地方官稽查，果系疲窿残疾无告穷民，准其一律收入养济院”(《清会典事例》卷269)。外来孤老流丐收入所在地养济院，打破了明清以来的原籍收养政策，使得养济院收养范围大大扩展。

　　嘉庆、道光时期，社会矛盾日益加深，养济院面临着各方面的破坏，尤其是政府财政恶化，加上战乱不止，养济院逐渐衰落，其他的养济机构也无法承受大规模的社会救助。在清代后期，一些以乡绅、商人为主体的民间救助活动日益活跃，在对弱势群体的救助中开始发挥积极作用。

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