不再参与违法建筑非诉强拆

《最高人民关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，已于2013年4月3日正式实施。最高人民的司法批复是司法解释的一种表现形式，具有法律效力。这件针对北京市高级人民的专项请示作出的批复指出，根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。
　　
　　统一法律适用解决执行难题
　　
　　拆除违法的建筑物、构筑物、设施等的行为，事关推进城镇一体化建设中的社会稳定、群众切身权益保障和经济社会协调健康发展。
　　
　　据了解，近年来，不少地方反映城乡规划法、行政强制法施行后，对于拆违如何适用法律，特别是如何确定拆违主体，一些地方在理解上存在分歧。这部分案件不仅数量多，处理难度也大，个别基层甚至积压了上千件涉及拆违的非诉行政执行案件。
　　
　　2012年12月10日，北京市高级人民向最高人民报送了《北京市高级人民关于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题的请示》。最高人民随即在北京、浙江、湖南等地进行了调研，并向全国人大常委会法工委、国务院法制办发函征询意见。3月25日，最高人民审判委员会讨论通过了这一批复。
　　
　　“不少在案件受理、执行方面还承受着来自地方的某些压力，需要最高人民及时作出统一规范和要求。”最高人民行政审判庭负责人说，《批复》是针对北京市高级人民给我院的正式请示作出的，所请示问题在全国具有普遍性。
　　
　　据该负责人介绍，批复有利于统一法律适用，解决目前违法建筑强制拆除领域的法律理解分歧和困扰人民的诸多现实难题，准确贯彻行政强制法、城乡规划法规定精神，体现司法改革中的“裁执分离”原则，切实维护公共利益，保障被执行人及其他利害关系人的合法权益。
　　
　　“同时，批复还回应了社会的普遍关切，对明确行政机关与人民的权责，规范和推进社会管理，促进法律的正确实施具有重要影响。”这位负责人表示，各级在审理因拆违活动引发的行政诉讼案件时，要加大司法审查力度，依法监督和规范行政强制执行行为，切实维护人民群众合法权益和社会安定和谐。
　　
　　“强拆”要按行政程序执行
　　
　　从目前法律规定看，行政强制法第四十四条规定了“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。因此，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权。
　　
　　所谓“非诉行政执行申请”，是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依法向人民提出的强制执行申请。
　　
　　而“强调非诉的意义，首先在于严格区分是否属于诉讼中的强制执行”。最高人民行政审判庭负责人认为，在诉讼案件中，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民强制执行，即属于诉讼中的申请人民强制执行情形。
　　
　　该负责人指出，其次在于严格区分行政机关有无行政强制执行权。只有无行政强制执行权的行政机关才可以向提出非诉行政执行申请。而行政强制法、城乡规划法已经授权县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。
　　
　　针对有的观点主张作出限期拆除决定的城乡规划主管部门本身没有强制执行权，可以自己名义向提出非诉行政执行申请。该负责人解释说，“法律既然规定县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，就意味着强制拆除要按照行政程序执行，县级以上地方人民政府已经获得了法定授权，启动非诉执行司法程序理由不足”。
　　
　　批复指向充分发挥司法保护作用
　　
　　根据城乡规划法有关强制拆除的授权性规定，乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体，城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体，而直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府责成有关部门组织实施。
　　
　　据了解，此处的“有关部门”实践中有各种情形，如城市管理局、综合执法局、城建部门所属执法大队乃至少数地方公安部门参与共同组织实施；此处的责成程序实践中也各有不同，有的以规范性文件加以明确，有的就个案作出责成决定，有的表现为内部行政程序，有的同时产生外化效果，有的直接以政府名义催告当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定等。
　　
　　该负责人向记者解释，批复之所以强调对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，主要是因为违法的建筑物、构筑物、设施等，涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而城乡规划法的上述条文对此作出明确规定，故批复重在解决城乡建设规划领域的相关问题。
　　
　　“概括地讲，人民对拆违涉及的行政侵权可以在3个环节发挥司法保护作用。”该负责人指出，第一个环节，行政机关以当事人违反城乡规划法为由作出责令停止建设、限期改正、限期拆除等决定后，当事人有权向人民提起行政诉讼。第二个环节，在限期改正、限期拆除等决定作出后，强制拆除活动进行前，行政机关如果依照行政强制法作出强制执行决定，当事人有权提起行政诉讼。第三个环节，当事人针对行政机关实施的强制拆除行为本身也可以依法提起诉讼。
　　
　　该负责人最后强调，批复的出台，有利于规范行政强制执行行为，明确司法监督、救济环节与职责，切实体现司法监督的过程性、事后性和中立性。