土壤环境立法及管理的国际经验

　　一、制定专门立法、完善配套规定，规范土壤环境保护活动
　　土壤污染防治立法产生较晚，上世纪70年代开始萌芽，20世纪末、21世纪初形成高潮，尽管立法背景和法律设计有所不同，但是从世界主要国家的立法情况来看，都经历了从分散立法到专门立法的轨迹，专门立法已经成为土壤环境保护立法的潮流。
　　从立法的内容来看，从主要基于人体健康考虑，解决污染土壤风险诊断评估、治理和修复问题，延伸到对土壤生态安全的保护，预防环境污染的发生，系统管理和控制土壤的环境风险等，其综合性在逐步增强。
　　（一）德国
　　德国为了应对土壤环境问题，已构建了以欧盟相关土壤保护指令和政策为指导，以《联邦土壤保护法》为核心，以《联邦土壤保护与污染场地条例》、《循环经济与废弃物管理法》、《联邦污染控制法》、《肥料法》和《土壤评价法》等联邦法律为配套，以地方各州土壤保护法为补充的土壤环境保护立法体系12。
　　德国1999年实施的《联邦土壤保护法》是德国联邦层面关于土壤环境保护的专门立法。该法规定每个土地所有者和使用者、可能致使土壤特性改变的行为人有防止和清除土壤污染的义务。联邦政府有权基于土壤的价值和有关要求颁布相应的行政法规。
　　根据《联邦土壤保护法》的规定，德国联邦政府1999年7月17日颁布了《联邦土壤保护与污染场地条例》。
　　该条例主要就可疑场地的调查和评估、土壤不利转变和污染场地的补救、水土流失引起土壤不利转变的预防、土壤不利转变形成的风险预防等内容进行了规定。该条例有四项规定具体事项的实体性附件。
　　（二）荷兰
　　荷兰是较早关注污染场地问题的欧洲发达国家之一。19世纪70年代荷兰莱克科克地区（Lekkerkerk）发生土壤污染事件，促成荷兰于1983年制定出台《土壤修复临时法》。1987年，荷兰对《土壤修复临时法》进行修订后颁布了《土壤保护法》，随后于1994年和2006年多次修订该法。
　　（三）丹麦
　　丹麦早在19世纪70年代就意识到化学品废物的填埋场地污染问题，并在1983年出台的《化学品废物处置法》中写入了污染场地相关条款。1990年修订后的《化学品废物处置法》包括了对所有类型污染物的管理。
　　1999年丹麦出台了《土壤污染法》，建立了适用于所有类型和不同时期土壤污染的法律制度，并于2006年进行了修订。
　　（四）美国
　　美国的土壤污染防治立法在 20 世纪 80 年代基本上已经形成一个体系。其基本组成主要包括：
　　（1）1976 年颁布的全面控制固体废弃物污染土地的基本法——《资源保护与回收法》（Resource Conservation and Recovery Act）（简称《固体废物法》或者 RCRA）；
　　（2）1980 年颁布的专门针对废弃或者旧的危险废物倾倒场地发生污染泄漏的应急处理和恢复治理的立法——《环境综合反应、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act）（简称《超级基金法》或者 CERCLA）；
　　（3）1977 年颁布的针对采矿活动所造成的土壤污染和破坏的恢复和治理的立法——《露天采矿控制及复原法》（Surface Mining Control and Reclamation Act）。预防和控制土壤污染的常规制度和责任主要在 RCRA 中规定，已经产生的污染的救济和责任追究主要在《超级基金法》中规定。
　　1986 年，美国议会通过了《超级基金修改和再授权法》（Superfund mendments and Reauthorization Act of 1986/SARA） ，对《超级基金法》进行了修改，强化了《超级基金法》的实施规定，鼓励自愿和解而减少诉讼，强调永久性的修复和创新治理技术的重要性，在超级基金计划实施的各个环节增加州政府的参与介入，鼓励公众参与等。
　　SARA 还包含了第一个《紧急计划和社区知情权法》。2002 年美国国会通过了《小企业责任减免与棕色地带复兴法》（Small Business Liability Relief and Brownfield Revitalization Act）（又称《棕色地带法》），以鼓励中小企业参与棕色地带的再开发计划。这一立法也是《超级基金法》的补充。
　　（五）日本
　　日本最早于1970年颁布了《农用地土壤污染防治法》，其后分别于1971、1978、1993和1999年进行了修订。2002年，日本颁布了《土壤污染对策法》（2003 年2月15日起施行），同年12月26日日本环境部颁布了《土壤污染对策法施行规则》。
　　《农业用地土壤污染防治法》的主要目的是防治和消除农业用地被特定有害物质污染以及合理利用已经被污染的农业用地， 内容主要包括指定及变更农业用地土壤污染对策地区、制定及变更农田土壤污染对策计划、指定及变更特别地区调查测定农业土壤污染、现场调查、农作物等种植的劝告等等。
　　《土壤污染对策法》旨在通过确定土壤中的特定有害物质，进而实施土壤污染防治对策保护公众健康、确立相关措施防止人体健康受到污染的侵害等， 主要内容包括土壤污染状况调查、划定受污染区域、消除污染措施的相关规定、变更土地形式和土地使用计划的相关规定、委派调查机构、促进法律实体等相关规定等等。
　　日本土壤污染防治立法并不仅仅限于这些专门立法， 还有大量与土壤污染预防相关的外围立法， 包括《大气污染防治法》、《二噁英类物质特别对策法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》、《肥料取缔法》、《矿山保安法》等， 这些外围立法通过对大气污染、二噁英物质污染、水污染、固体废物污染、特定化学物质污染、化肥和农药污染以及矿物污染的控制， 从不同方面来阻断新的土壤污染源，从而达到预防土壤污染的目标。
　　（六）韩国
　　韩国于1995年颁布了《土壤环境保护法》，其后分别于1999、2001、2004、2007、2010和2011年进行了6次修订，《土壤环境保护法》的宗旨是防止污染土壤造成人体健康和环境风险，保护健康的土壤生态系统，提升土壤资源价值，创造健康的人居环境。
　　各国土壤污染防治的法律框架一般包括以下要素：
　　（1）法律调控的范围和对象，包括： 污染预防，污染场地修复，受污染土地再开发的经济刺激及对人类健康和环境有重大及急迫威胁的土壤风险控制；
　　（2）法律的目标定位，例如，保护人类健康和环境安全，确保粮食生产安全，缓解和消除风险等；
　　（3）法律所规制的主体，包括财产或企业所有者、经营者、修复承包商、污染者、房地产开发商、金融机构、政府实体等；
　　（4）法律义务和责任，如危险物质处理设施的业主或者经营者必须在其经营业务期间采取防治措施，提供财务保证，以应对这些物质泄漏或排放的问题；
　　（5）实施法律的管理框架，如政府各部门的角色和职能权限，和地方政府的关系和权责划分；
　　（6）执法机制、违法处罚及自愿遵守的鼓励；
　　（7）信息公开、公众参与和社区参与；
　　（8）资金的机制，以确保足够的资源来实现法律的目标和能力建设，例如实施法律所需要的培训、 资源和教育等；
　　（9）涉及有害物质活动的监测、记录和报告，污染场地的评估、监测和风险管制。
　　课题组在国外调研时，许多专家学者认为，已有的土壤环境保护法的预防性措施不足，过分强调救济性措施，对政府的行动过于依赖，污染者没有负起相应的责任，应该进一步完善土壤污染预防制度，落实污染者负担原则。
　　此外，专门的土壤环境保护立法并不能包含土壤环境保护所需要的所有内容，配套的行政法 规、技术规范、地方立法必不可少。因此，制定环境保护专门法，完善土壤环境保护法律体系都是土壤法制建设所需要的。
　　二、确立全面的土壤治理行动计划
　　土壤污染治理绝不仅限于采取应急措施，而应长远地解决问题。因此，各国法律要求政府制定全面的土壤治理行动计划，明确土壤污染治理的长远目标和实施程序。环境治理修复责任者要确定土壤污染治理修复的总体方案，一揽子地解决土壤环境问题。
　　（一）欧盟
　　为了加强对欧洲土壤保护，应对日益严重的土壤污染及退化问题，欧盟委员会于2006年9月22日通过了《土壤主题战略》，内容包括：
　　提出土壤保护和可持续利用的立法框架建议，目的是将土壤保护融入到国家层面和欧盟层面的政策之中；提高有关土壤功能知识的措施；提高公众认识的措施。它希望在各个级别的政府之中通过建立及实施合理的土地使用计划来确保土壤的可持续性，强调适用“风险预防原则”。
　　2007 年 11 月，欧洲议会通过了《土壤框架指令建议书》。指令建议书规定，欧盟成员国在制定共同的原则、目标和行动方案去指导土地使用计划和管理时，可以根据本国的实际情况因地制宜采用相关措施。
　　这个框架要求成员国采用系统性的方法确认土壤退化，与土壤退化做斗争。成员国也必须将土壤保护融入到其他政策，特别是农业、地区发展、交通等方面的政策之中。成员国必须确认有被侵蚀、有机物质减少、土壤板结、土壤密封、土壤盐碱化和水土流失风险的区域，以及那些发生了上述情况的土壤。
　　在销售潜在的受污染的不动产时，交易中必须有由买家或卖家提供给政府和其他交易主体的土壤状况报告。成员国必须制定计划来减轻土壤环境风险，列出受污染场所的清单、建立国家土壤修复计划。国家行动方案必须包含为清除闲置无主场地污染和开发棕色地带场地的基金保障机制。
　　2007 年 11 月，欧洲议会明确重申了其对于建立公共土壤详细目录清单、潜在污染场所的清单以及成员国出台土壤修复计划的支持。
　　该指令的支持者认为土壤指令对于应对气候变化十分重要，因为土壤在其中扮演的角色相当于碳储存的作用。
　　然而部分国家，特别是英国、德国、奥地利等国对此持反对意见。反对者认为这个指令会干涉成员国现有的土壤管理措施以及由于费用高昂而难以证明其环境效益的正当性。
　　2012年2月13日欧盟委员会通过了《土壤主题战略的实施报告》，较为详细地汇报了该土壤主题战略从2006年通过以来的实施情况和目前正在进行的活动。
　　2004年全欧盟27个成员国投入资金约52亿欧元，用于对土壤进行修复治理，其中德国占比重达21.6％，为所有成员国最高；而欧盟计划于2007-2013年间投入31亿欧元作为工业场地和污染土地的修复费用，匈牙利、捷克和德国是获得配额最多的国家，分别为4.75亿、3.71亿和3.32亿欧元。
　　（ 二）美国
　　在美国，自1980年建立超级基金企业管理系统数据系统以来，超过40000块污染场地被登记在系统内，其中接近1700块场地被列入国家优先名录（NPL） ，需要按照超级基金管理机构要求进行修复。
　　场地的调查、筛选采用危险等级系统的标准（Hazard Ranking System）对人体健康和环境的威胁进行评估及分级。列入NPL的场地可以由责任人自愿清除污染或者通过执法行动强制要求责任人清除污染。
　　责任人的范围包括现在及过去的业主、经营者、运送有害物质的运输者以及场地所处置废弃物的排放者。当责任人已不存在或者无能力或者拒绝承担责任时，美国环保署利用超级基金来采取应急处理措施，超级基金成立35年来，美国政府一共动用了其近400亿美元的基金。
　　美国的修复行动计划包括确认污染场地，评估污染范围及程度，分区责任，选择合适的治理技术和修复方案，开展公众参与，监督修复过程，确保修复工作达到既定的标准和要求。
　　三、建立合适的基于风险控制的标准体系
　　从有关国家和地区现状来看，发达国家高度关注污染场地土壤（地下水）的，多数发达国家在专门的土壤法律法规构建与管理制度配套的土壤环境标准值体系，明确土壤环境标准值的应用功能。
　　美国、加拿大、英国、荷兰和澳大利亚等国家对受污染场地土壤普遍采取风险管理的理念，建立受污染土壤的风险评估方法，制定了基于风险的土壤环境标准值，用于初步筛查关注污染物（受污染区域），启动土壤污染调查和评估。
　　对于特定污染场地，普遍的做法是结合具体场地条件、规划土地利用方式等，开展特定污染土壤的风险评估，确定受污染土壤的修复目标值。
　　在相关法律法规中区分和定义新老污染土壤，对老污染土壤施行基于风险的土壤环境标准值，对新污染土壤实施严格的土壤环境调查和修复制度，这一做法已在多个发达国家得以实施。
　　（一）荷兰
　　荷兰于1983年制定的《土壤修复临时法》，基于土壤背景值和专家经验提出了最初的A、B和C土壤标准值体系17。
　　2009年荷兰修订了《土壤保护法》后，发布了用于识别土壤污染严重程度的土壤干预值，将至少有1种污染物的平均含量超过干预值、且受污染土壤体积至少为25m3（或受污染地下水体积至少为100m3）的情形确定为严重土壤污染，根据土壤当前或未来的利用方式确定实施土壤修复的紧迫性（Urgency of emediation）
　　（二）丹麦
　　根据丹麦《土壤污染法》，丹麦基于人体健康风险评估制定并发布了敏感土地利用方式下的土壤质量基准（Quality Criteria for Soil），丹麦环境部将超过土壤质量基准的场地登记为污染场地；针对移动性较低的污染物，丹麦还制定了土壤污染截断值（Cutoff Values），土壤污染物含量低于截断值，无需进行土壤修复，原因是人群对土壤污染物的暴露可通过减少接触而降低至可接受水平。
　　除基于健康风险的土壤质量标准值外，丹麦还采用生态风险评估方法制定土壤质量基准值（Eco-toxicological Soil Quality Criteria）。
　　四、以新法颁布实施为分界线，对新的污染源和污染设施采取更严格的管制措施
　　土壤环境保护法出台前，很多国家的土壤环境保护制度和都是空白，导致污染问题的累积，必须以法律的颁布为契机，严格控制可能出现的污染和危害，杜绝新污染的出现。
　　如荷兰1987年颁布的《土壤保护法》规定在1987年1月1日后造成的土壤污染，应尽快修复至使用土壤时的初始质量状况；1987年1月1日前造成的土壤污染，则需根据有关法规确定是否需要实施土壤修复。
　　丹麦《土壤污染法》规定1991年造成的土壤污染，执行严格的土壤污染强制调查制度；2001年1月1日后造成的土壤污染，执行严格的修复责任追究制度。
　　各国立法都规定，排污者、土地所有者、使用者应该承担土壤环境保护义务，对于土壤污染承担风险控制、治理和修复的责任。如《超级基金法》规定了美国所有环境立法中最严格的治理和赔偿责任，这对迅速有效地解决环境问题有非常明显的作用。
　　五、设立与治理责任相配套的资金保障机制
　　土壤污染的治理和恢复需要大量的资金，通过法律提供与治理责任相配套的资金对法律的有效执行和环境的恢复极为关键。
　　如美国《超级基金法》针对的主要问题是已经产生或者有紧迫威胁的危险物质污染，需要政府迅速做出反应，此时，政府的行动可以定性为应急反应行动，在当事人无法找到或者不履行责任时，政府应该先行采取措施，此时政府的行为可定性为行政代处理。无论何种情况，都需要有资金保障。超级基金的建立保障了政府执法的能力，也维护了法律和政府的权威。
　　六、环境保护与经济振兴相结合
　　在过去，土壤受到危险物质污染意味着这块土地将永远被废弃，尽管它可以被清理、治理后也可能是安全的，但是一旦被贴上污染土壤的标签，它往往会被隔离起来，成为经济上永远的瑕疵。
　　多国法律创设了相应制度将污染治理与在污染地块的再利用结合起来。其棕色地块恢复计划不仅鼓励了更多的人参与了污染土地的治理，而且促进了土地的再开发利用，取得了良好的环境效益和经济、社会效益。
　　《超级基金法》实施一段时间后，美国产生了棕色土地问题。棕色土地，即由于已经存在或者潜在的危险物质、污染物质的污染而难以扩展、再开发或者再利用的地块。
　　具体地说，棕色地块包括那些废弃加油站、干洗店、晒相馆、工业用地以及可能含有有毒有害物质的建筑物等。棕色地块产生的根本原因是美国20 世纪 70 年代以来经济结构和产业结构大调整，投资和产业活动向偏远欠发达地区、城市郊区和国外扩张及转移。
　　棕色地块产生的直接原因还可以归结于 1980年《超级基金法》的颁布，由于该法对环境污染规定了非常严厉的赔偿责任和责任追究机制，使得一些潜在的投资者和商务活动不敢到这些有污染的地方投资，
　　而是选择安全的绿色地块，即位于城市边缘或者郊区的未开发地区。于是，一方面在城市中心出现大量的被废弃的土地，产生无数的棕色地块，另一方面城市边缘和郊区的良田被大量开发，导致绿色土地迅速消失。这一现象不仅导致了土地的浪费，而且还产生了严重的社会问题，一些旧的社区因此沦落、就业机会大大减少、贫困加剧、犯罪增加等。
　　为了从整体上长远地解决这一问题，1993 年联邦环保局启动了棕色地块再开发计划（Brownfield’s Initiative），授权州、社区和其他发展商共同对棕色地块进行治理和再利用。1997 年联邦环保局还出台了一个“棕色地带全国伙伴行动议程”，2002 年美国国会通过了《棕色地带法》，以鼓励中小企业参与棕色地带的再开发计划。
　　棕色地块再开发计划的主要内容包括：
　　（1）为棕色地块的评估和清理示范项目提供资金。
　　（2）分清责任和清理事项。清晰地确定联邦环保局在实施强制治理21 权时的权限，分清州和地方政府合作开发这些地块时各自承担的责任和义务。
　　（3）建立伙伴关系。在联邦机构、州、城市和社区之间建立伙伴关系，以促进在棕色地块清理和再开发决定中的公众参与和社区参与。
　　（4）增进就业和培训。通过环境教育项目提升劳动力水平，从地处棕色区域的社区招收学生、提供工人培训，为靠近棕色地块的居民创造就业机会。
　　自棕色地块再开发计划启动以后，到2000年已为全国500多个项目发放了总数达到1.6亿美元的资金，这些项目产生了7000多个就业机会，带动了23亿美元的私人投资。
　　这项计划是一项成功的商业计划，也是一项成功的社会政策，经过棕色地块的再开发利用，将希望重新带回这些已经被废弃的地区，带动了这些地区的就业、治安、环境质量的好转。19
　　加拿大土地开发利用和土壤环境保护的主要职责在地方政府，市级政府负责修复所有权归其所有的棕色地块、权利归还给城市的地块和一些无主地块。它们也对公共机构所有和私人所有的棕色地块的相关活动进行管制和规划。市级政府在棕色地块的修复和再开发发展中积累了不少的经验，包括：
　　（1）提供税收奖励和免除部分市政费用来鼓励发展；
　　（2）为环境和可行性研究提供补助；
　　（3）通过过程管理及审批来指导开发者；
　　（4）对棕色地块进行重新分类来提高它们的价值；
　　（5）制作一份未利用的不动产清单并将它们纳入城市计划中；
　　（6）采用团队方法使开发商和公众参与规划制定过程；
　　（7）与其他城市、省级政府和联邦政府合作使规章合理化和明确化并且分享成功的经验；
　　（8）成立一个保护基金来支持城市棕色地块修复及开发方案；
　　（9）运用明智发展原则再开发棕色地，运用三重底线方法来融合经济、环境和社会利益；
　　（10）使用可持续的拆除和清除方法，包括自然生态修复和建筑材料的重新利用。