秦朝“认印不认人”南宋出现官印移交制度
公章，古称官印，是行使权力的信物，故又有"印信"的别名。中国比较完备的官印制度，形成于秦代，自丞相太尉到郡守县令，都由国君在任命时授予官印。秦末，天下大乱，会稽郡守殷通召项梁叔侄共商应变之策。项梁指挥项羽拔剑砍下殷通首级，"佩其印绶"，然后便自封为新的郡守。这个凭印绶当官、认印不认人的制度，又为汉朝所继承。汉武帝时，穷得连老婆也养活不起的朱买臣忽然被任命为故乡会稽郡守，当其回到下榻的会稽郡驻京办事处时，吏员们仍把他当穷汉看待，及至发现他怀里揣着印绶，"坐中惊骇"，马上排好队，一起跪拜。这种观念的沿袭，便是"掌大印"、"拿印把子"成为当官掌权的代名词。
当时人对官印的理解，是官员之印，而非官府之印。印绶由官员随身佩带，除非因犯法、罢官等缘故例应追缴外，升官调职或告老病殁，都可带走。因某个治事官职有缺而另授新官时，通常总是另铸新印，这种一官一印的颁授办法，一直到南朝宋时，才有人上书提出疑问。他说，既然皇帝公侯的玉玺都是历代递用，并不使人怀疑他们是否拥有行使权力的资格，地位卑下的臣僚又何必非要把印绶佩在身上呢？官印移交的制度，大抵就是从那个时候逐渐形成的。这种制度行之既久，给世人所带来的观念上的转变，就是官印乃某个部门某级机关行使权力的信物，这就同现代的"公章"概念贯通了。官印脱离个人职级而完全成为施政机关的公章，经历了漫长的时间过程，从此，政出多元、职司重迭的麻烦大为减少。
公章演变：圆形出现前方形曾为不二之选
官印设置从严控制的唐代起，印制规格也趋向周密。诸司之印一律用铜铸，印体为正方形。宋承唐制，中书门下的印为两寸一分，枢密、宣徽、三司及尚书省各部的印为两寸，节度使署的印为一寸九分，以下各级衙署的印为一寸八分，呈依次递减（《宋史?舆服志》）。《隋书?礼仪志》中又提到，北齐时由国家财政部门掌管的户口册，都有"印籍缝"，就是在两纸连接的地方盖印，以防抽换和散落。这大概又是关于"骑缝章"的最早记载之一吧。
最早的圆形官印出现之前，方形印章曾是不二之选。从秦代到明清，皇帝、王侯、官署的正式印章都是方形的。“中华苏维埃共和国执行委员会”印应当可以算作中国最早的圆形官印。这枚印章从1931年使用至1937年。实际上在50年代前半期，新各级机关和地方政府所使用的印章都是方印，但是到1955年之后统一改成了圆形公章。颁发得《中华人民共和国关于国家机关印章的规定》对其他各级政府和机关的印章样式也做出了规定，全国的公章全都统一改为圆形。
空印引发血案朱元璋怒杀官员
明朝“空印案”发生于洪武十五年即公元１３８２年（亦有１３７６年之说），所谓空印，就是在空白文书簿上加盖官印，犹如现在的空白介绍信，到需要使用的时候再填写内容，朱元璋认为官吏可以利用空白文书薄册作弊，因此得知后下令将全国十三个省、一百四十一个府、一千多个县的主印官（一把手）共一千三百多人（其中包括监督不力者），不论清贪良莠全部处死，副职以下官员打一百棍，充军流放。
后世有学者认为，空报表加盖公章造不了“有价证券”，不会带来什么危害，朱元璋闻过即改就是，他纯粹是不懂财务知识、小题大做、别有用心，制造了莫大的冤案。也有学者认为，“空印案”说冤也不冤。户部对地方政府报表的审核，是当时朝廷（朱皇帝）规定的制度。执行制度“没有任何借口”，必须无条件执行。制度执行中有困难、有弊端，也必须经过严格的程序，审批认定后方可“变通”，决不能搞“上有政策、下有对策”，否则即是违规，违规则必受惩罚。朱皇帝大概从历代兴衰中，吸取了主弱臣强、皇帝当傀儡、朝纲紊乱等等亡国教训，对于“空印案”中的官员，无视朝纲，不请示、不抵制，因而异常愤怒，处理起来自然不会手软。从财务管理学角度来看，这“空印”确不可小视。因为，户部是政府的财政主管机关，地方政府每年必须向户部缴纳钱粮税款，户部再根据各地方政府的实际需要，下拨钱粮税款，也就是现在所说的“收支两条线”。这样一来，户部、各地方政府则分别充当了政府的会计（管账）、出纳（用钱）的角色。试想，如果户部、地方政府的某些官员若相互勾结，亦即会计、出纳相互勾结，行贪污冒领之事，则易如反掌，“空印”无疑给了他们一个可乘之机。
五瓣章合一块两元的豆腐钱才能报
贵州省锦屏县平秋镇圭叶村为控制村官吃喝等非公务开支，将该村审核财务的公章分成五瓣，由五名村民代表各管一瓣，村官要报销，经五名村民代表审核一致同意后，五瓣公章才能合拢到一起。
自从采用“五合章”后，村民们关于村委会的财务投诉没有了。在谭洪源提供的账本上记者看到，经审核报销支出的费用项目五花八门，包括车费、办公用品费、闭路电视费、招待费等。其中，最小的一笔账目是花一元钱购买了一瓶张贴标语的胶水，最大的支出是定做生态环境警示牌，花费272元。
在山区农村基层，招待费支出不可避免但也最容易招致群众不满。理财小组的账目记录得格外详细，在谭洪源出示的账本上，2007年4月17日的支出是这样的：“米酒3斤×1.7元=5.1元，豆腐两块2元，猪腿3.8斤×7元=26.6元，漠沙烟1包12元，招待县委陈书记到我村考察工作（支出金额）45.7元”。
时外出须开证明盖上大红公章
延至现代，公章崇拜似乎依旧。当年下乡插队，外出时总要到生产大队开证明。没有那张盖上大红公章的小纸片，就住不上店，买不到车票，即使是回城住在自己家里，也有人上门来赶你！80年代中期，我还曾见到有人给学术杂志投稿，个人学术论文上加盖了作者单位鲜红的大印，也不知是证明该单位实有其人还是文章经过组织政审，总之，让编辑一百个放心。就是如今，到哪个单位办事，没有介绍信多半还是不成。
80年代办企业：盖170个公章未了结
上世纪80年代上海宝山准备办一个规模不大的中外合资企业，从立项到签约，已经盖了126个图章，历时一年零三个月，跑了市内14个委办、19个局，但手续仍没办完，图章还要盖下去。贵州一家单位上马一个工程，盖了170多个公章还远未了结，严重影响了开工时间。于是被逼出新招即把盖公章的差事交给他人“承包”，居然收到奇迹，40天盖回了270枚。因为政府机构庞大，职能多方交叉，就连“组织灭鼠的事也有多个部门管着”。政府虽屡次精简机构，但收效不尽如人意，有些部门甚至单位越简越多、编制越来越大、人员越来越杂，职能越来越乱。个个都“挺着滚圆的肚皮”，雄踞一方，谁说了都算，而职权“打架”时，又谁说了都不算，但离开哪个“山头”都办不了事。
首创“一个图章”要把120个章变成一个章
20世纪80年代后期上海也明确要加快向外向型经济转变，重大建设项目和支柱产业发展所需资金主要依靠利用外资。但彼时，一方面是外商急于来沪投资，另一方面却是审批手续繁琐缓慢。一个外资项目的审批往往要经5个委办、20个局，盖40多个图章，最多时则要盖126个图章。外商逐门奔走，不胜其烦，投诉无门，苦不堪言。
“我得把120个章变成一个章。”说。这句话，最终催生了通过“一个机构、一个窗口、一个图章”审批项目的外国投资工作委员会。1987年受命到上海工作后不久，便对“一个图章”机构进行了构思，这个机构就是外资委。正是首创、独创的“一个图章”机构，将上海推到了对外开放、利用外资的快速发展轨道上。值得一提的是，因为“一个图章”机构能办事、办成事，它的实际职能还不仅仅局限于引进外资，当时把很多工作都放到了外资委，比如YKK拉链项目的引进、市长国际企业家咨询会议的创设、对外土地批租的推进、南浦大桥建设资金的筹措、浦东开发开放的前期准备，以及提出重建上海金融中心、企业发行B股组建中外合资股份公司审批等等，这些都是在外资委的时候干起来或酝酿起步的。
封存公章：一枚取代109枚
“跑断腿、磨破嘴、交了钱、受了罪。办事跑十几个部门，盖几十个公章……”这是不少普通人经历过或正在经历的事情。“马拉松式的盖公章”成了政府部门在老百姓中的形象代表。许多地方部门和企业仍然要一趟一趟往北京跑，一些省级政府部门实际承担的审批事项仍然多达2000多项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不下来，成了花钱的“无底洞”。
百姓办事难更根本的，还是在于一些部门不愿放权，割舍不下那些因权力而生的既得利益。政府一直在推动、敦促行政审批制度的改革，要求简政放权，取消不必要的审批项目，地方上也确实做了一些努力，常见媒体上某地取消行政审批多少项、简化程序多少项之类的报道，但百姓办事难的总体状况似乎并未明显改观——今天宣布取消了、简化了，明天想方设法、改头换面地又回来了，取消了“馒头办”可以新设个“西瓜办”……说到底，放权实是“割肉”，一个个实权部门怎会舍得？
在考察天津滨海新区行政审批局时看到简政放权后一枚公章取代过去109枚公章的权限，他拿起一枚作废公章说，这章做得多结实啊，不知曾经束缚了多少人！在他的见证下，109枚公章被永久封存。总理特别叮嘱，这些公章一旦封存绝不能再打开，要让它们彻底成为历史。
本文综合新民晚报、人民网、大河网、西安晚报、光明网、全国政协网、东方廉政网、中国民商网等内容